La aplicación efectiva de las normas de Protocolo desde la perspectiva jurídica

El protocolo como regulador del comportamiento de los ciudadanos y como carácter instrumental

Resumen: el protocolo como norma jurídica

La experiencia cotidiana enseña que el cumplimiento efectivo de las normas de Protocolo y Ceremonial, en tanto que normas jurídicas, presenta numerosas dificultades, derivadas no solamente de la antigüedad del vigente Reglamento (Real Decreto 2099/83) que fija el Orden de Precedencias para los actos de carácter oficial, sino de la imposibilidad de imponer mecanismos de coacción o sanción a quienes las ignoran, incumplen o aplican indebidamente.

A partir del hecho de que las normas jurídicas, dictadas por la autoridad con capacidad legal para hacerlo, han de ser cumplidas, el presente trabajo reflexiona sobre el encuadramiento de las normas de Protocolo dentro de la categoría de "Normas no sancionadas"; es decir, que su cumplimiento es voluntario y, caso de ser desatendidas, no se produce ninguna sanción juridica que reprenda tal conducta, con independencia de que si puedan merecer el reproche social o la reprobación moral.

"Nuestra vida se desenvuelve dentro de un mundo de normas. Creemos ser libres, pero en realidad estamos encerrados en una estrechísima red de reglas de conducta que, desde el nacimiento y a hasta la muerte, dirigen nuestras acciones en esta o aquella dirección". (Norberto Bobbio)

1. Introducción: las normas jurídicas

Una norma es una proposición, un conjunto de palabras escritas que tienen sentido entre si. Una norma juridica es un mandato. BOBBIO (1995: 55 y ss.) reflexiona sobre la naturaleza de la norma juridica, a partir del viejo debate sobre la dificultad de que, al mismo tiempo, pueda ser justa, válida y eficaz.

Sustentándose en las tres funciones fundamentales del lenguaje (la descriptiva, la expresiva y la prescriptiva), concluye que, incluso, una orden puede ser simplemente manifestada como expresión de un deseo, de una voluntad. Y frente al imperativo del mandato obligatorio, cabe la formulación -con equivalente resultado de eficacia- de lo que denomina "consejos"; pero quien manda tiene autoridad para mandar, y quien aconseja no puede pretender siempre el derecho de poder de hacerlo. Los mandatos se imponen, los consejos, no.

El ordenamiento jurídico influye siempre, en función de su estructura, en la distribución del poder, del que la precedencia pública de quienes lo encarnan es expresión. Como nos enseña WEBER (1984:683): "El reconocimiento del poder, tanto político como económico es retribuido como un honor social. El orden jurídico puede garantizar tanto el poder como la existencia del honor [...] Llamamos "orden social" a la forma en que se distribuye el honor social dentro de una comunidad entre grupos típicos pertenecientes a la misma".

"Si la norma jurídica es un [mandato] imperativo y por imperativo se entiende una proposición cuya función es la de determinar el comportamiento de los demás, no hay duda de que la norma jurídica va dirigida a alguien" (BOBBIO, 1995: 92).

Si las normas de Protocolo son normas jurídicas se entiende que comparten la capacidad de ser impuestas. Pero en este caso, surge la cuestión: ¿Cuál es la autoridad con capacidad coactiva que dispone de los recursos necesarios para imponer su cumplimiento y de qué modo puede hacerlo?

"Lo que caracteriza, según Jheríng, una norma jurídica no es su eficacia extema, por parte del pueblo, sino su eficacia interna, por parte del Estado: todas las proposiciones normativas emitidas por el Estado, pero que estuvieran reforzadas por la sanción, no eran para Jhering normas jurídicas y, por tanto, lo que tornaba jurídica una proposición normativa era el hecho de que los jueces tuvieran el deber y el poder de hacerlas respetar" (BOBBIO, 1995:93).

Adentrándonos en el más profundo concepto de dominación, es decir, la obediencia a un mandato, se puede deber, según WEBER a meras consideraciones utilitarias del que obedece, puede deberse simplemente a la costumbre o en la inclinación personal. Pero la dominación legal se fundamental siempre en la existencia de un estatuto. Se obedece algo o a alguien, en función de la regla establecida. Pero con frecuencia se pasa del orden juridico al convencional y las convecciones se instalan finalmente en la rutina de la costumbre.

WEBER utiliza la expresión alemana Anstalt (instituto) para referirse a aquellas asociaciones cuyas ordenaciones han sido otorgadas frente a Verein, o unión, cuyas ordenaciones instituidas solamente rigen para quienes son sus miembros por libre elección. En este sentido, el orden jurídico viene determinado por el recto sentido de las proposiciones que establecen el ordenamiento determinante para un circulo de hombres.

En el campo de lo que hoy se llama derecho público, esto es, de las normas que afectan a la acción de los órganos o a la actividad institucional del Estado, ofrece hoy numerosos derechos subjetivos y normas jurídicas objetivas contra cuya infracción solamente pone en movimiento el aparato coactivo -al que en muchas ocasiones falta todo medio de coacción física-, por la via de la queja o la propuesta del número de personas con atribuciones para ello (WEBER, 1984: 253). Pero al no estar, como no lo está, el cumplimiento plenamente efectivo de todo derecho, la cuestión radica en delimitar si existe realmente un derecho totalmente garantizado: "Hoy, la coacción jurídica violenta es un monopolio del Estado....Hablamos de derecho estatal, esto es, derecho garantizado por el Estado, cuando y en la medida en que la garantía, la coacción jurídica, se establece mediante los medios coactivos específicos, es decir, los medios físicos en el caso normal de la comunidad política'(WEBER, 1984: 253).

2. NATURALEZA DEL REAL DECRETO DE ORDENACIÓN DE PRECEDENCIAS

El Real Decreto que ordena las Precedencias de las autoridades en nuestro pais es lo que en PARADA (2000:64) denomina un Reglamento Independiente; es decir, aquel que regulan una materia que no ha sido tratada por una norma superior, una Ley. La supremacía de Ley se manifiesta en dos aspectos:

a) La reserva material, que comprende la serie de materias que la Constitución exige que sean reguladas por una norma con rango de ley.

b) La reserva formal, que actúa al margen de previsiones constitucionales concretas y significa que, cuando cualquier materia es regulada por una Ley, ya no puede ser regulada por un Reglamento.

Además de su diferencia substancial con respecto a Ley, el Reglamento debe distinguirse de los actos administrativos de carácter general. Por otro lado, los reglamentos que desarrollan de manera clara y precisa una ley reciben el nombre de Reglamentos ejecutivos.

Además de lo dicho, se denominan Reglamentos jurídicos los que establecen derechos o imponen deberes en el ámbito común general; esto es, para el conjunto de los ciudadanos, frente a los Reglamentos Administrativos, que regulan solamente aspectos o grupos concretos de la sociedad.

Asi, pues, el Real Decreto 2099/1983, de 4 de agosto, de la Presidencia del Gobierno, por el que se aprueba el Ordenamiento General de Precedencias en el Estado (B.O.E. 188/1983 de 08-08-1983, página 21930) contiene un reglamento estatal, independiente y carácter jurídico, de acuerdo con el articulo 97 de la Constitución y al amparo del articulo 24 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (1).

3. Las normas de protocolo como mandato

Ya hemos visto que una norma jurídica es un mandato para realizar o abstenerse de realizar una conducta. Más precisamente, es la expresión de un mandato (GARCÍA GARRIDO y FERNÁNDEZ GALIANO, 1991: 51). Por su finalidad, las normas de dividen en Normas de Conducta y Normas de Organización. En cierto sentido, las normas jurídicas de Protocolo tienen de ambas: por un lado, regulan el comportamiento de los ciudadanos y los grupos, por otro, poseen un carácter instrumental, para regular los procesos técnicos que identificación y aplicación del conjunto de normas que regulan la convivencia de los ciudadanos. (2)

LÓPEZ-NIETO y MALLO (1995: 27 y ss.) sostiene: "Al referirme a las normas de protocolo, no intento aludir a su grado de obligatoriedad, distinguiendo entre normas jurídicas y usos sociales, sino que, en mi opinión, las normas de protocolo se identifican por el fin a que se dirige su mandato.(...)Toda norma que tienda a ordenar una conducta protocolaria será norma de esa naturaleza(...). Las normas de protocolo obedecen todas, directa o indirectamente, a un mismo fundamento, esto es, la desigualdad de los hombres. A diferencia de lo que suele acontecer con la generalidad de las normas jurídicas, las de protocolo se fundamentan esencialmente en tales desigualdades".

Dentro del conjunto de normas que, con carácter general, rigen la sociedad cabe distinguir aquellas que tienen rango prescriptivo, sustentadas por su fundamento jurídico; o aquellas otras, los usos sociales, que rigen de manera voluntaria y libre, por convención o costumbre las relaciones entre los individuos, ya sean las reglas de la cortesía, la buena mesa, la educación, los modales, el correcto lenguaje, los tratamientos, etc. Cabe un tercer grupo: las normas o principios éticos, que obligan en conciencia, o las normas de carácter deontológico; esto es, los fundamentos del recto hacer profesional. En algunos casos, el cumplimiento de las reglas sociales se convierte en una obligación moral, un deber moral de las personas que forman parte de la comunidad que, por consenso, costumbre o uso, las establece.

Llegamos de este modo a un agrupamiento de las normas de protocolo en tres grandes familias:

- Normas de carácter ético o derivadas de un deber moral: la buena educación y el respeto a los demás.

- Normas de naturaleza social (convenciones y usos sociales): determinado tipo de atuendo según el carácter del acto.

- Normas jurídicas: dictadas por la autoridad que puede hacerlo, por ejemplo, el Decreto Ley de Precedencias del Estado).

"En la vida cotidiana, tanto en el pasado como en el presente, las normas morales son, en oposición a las normas jurídicas, considerando la cosa sociológicamente, normas de conducta condicionadas por la religión o por la convención; y sus límites, con respecto al derecho, son graduales. WEBER (1984: 263-234). Las reglas convencionales representan normalmente la manera como se convierten en puras y efectivas regularidades de actuar, meras costumbres, por lo tanto, en normas obligatorias, garantizadas casi siempre porta coacción psíquica. Y el simple hecho de la repetición regular de fenómenos favorece que tales fenómenos adquieran la dignidad de algo normativamente ordenado".

LÓPEZ-NIETO (2000) distingue entre el objeto material del protocolo, que seria, en este caso, los actos de carácter público, frente a su objeto formal; es decir, los requisitos y formalidades de su celebración. Describe primero el llamado "Derecho Premial (las normas que rigen la creación concesión de distinciones de carácter honorífico, que a su vez agrupa a dos grandes familias: el Derecho de Recompensas en general y el Derecho Nobiliario (régimen de los títulos de nobleza) y, después, las normas por las que se rigen los tratamientos, los símbolos de entidad de las personas y entidades y la precedencia en los actos públicos y en general. Este es el "Derecho de Protocolo" propiamente dicho. (3)

"El Derecho no tendría razón de ser -dice FERNÁNDEZ AREAL (2003:25) si no fuese porque los seres humanos comprendemos, previamente a la promulgación de una norma concreta -es decir la vida antes que la ley escrita- que hay algo en nosotros que nos lleva a reconocer la dignidad de los demás, su personalidad y todo cuanto con esa personalidad y su capacidad de ser, tener y crear, le corresponde".

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Por su parte, RODRÍGUEZ ENNES (2003:35) matiza: "La prioridad jerárquica, leitmotiv del protocolo, se ha erigido en un proceloso campo de disputas. Con mayor o menor énfasis -pero sin excepción- desde los remotos tiempos faraónicos, hasta la era de la moderna cibernética, las civilizaciones se han preocupado de las delicadas materias protocolarias y ceremoniales. En todo tiempo y lugar se fue arbitrando un compendio de normas para armonizar la representación de los distintos estamentos sociales; de ahí que alguien apuntase -con notorio acierto- que la ciencia y el arte del protocolo constituyen una mezcla inseparable entre la tradición del pasado y la complejidad del presente, marcado éste por el mayor sentido práctico y utilitario que preside la vida moderna".

Disposiciones normativas de protocolo en el Reino de España

Por no remontarnos más allá de los dos últimos siglos, podemos encontrar una larga serie de disposiciones normativas de Protocolo en el Reino de España:

- Novísima recopilación de las leyes de España, de 1805.

- R.D. de 20 de agosto de 1815 de Preeminencias de los consejeros de Estado.

- R.D. de 2 de febrero de 1819 lugar que corresponde a los caballeros de las Órdenes de Carlos III e Isabel la Católica en funciones y actos públicos.

- R.O. de 11 de junio de 1830. Lugar que corresponde en la corte a los gentileshombres de Cámara.

- R.O. de 30 de junio de 1832. Lugar que corresponde en la corte a los segundos cabos de las provincias.

- R.O. de 12 de febrero de 1834. Precedencia de los subdelegados de Fomento.

- R.O. de 11 de mayo de 1834. Lugar de los gobernadores cuando concurren con los Ayuntamientos.

- R.O. de 10 de julio de 1834 Precedencia entre capitanes generales y gobernadores civiles en actos y funciones públicas.

- R.O de 16 de febrero de 1836. Precedencia de las respectivas autoridades en los actos públicos.

- R.O. de 21 de junio de 1837. Precedencia de los secretarios de las diputaciones provinciales y los ayuntamientos.

- R.O. de 10 de diciembre de 1845.Precedencia de obispos y Audiencia.

- R.O. de 8 de junio de 1848. Determinando que el primer puesto en la ceremonia de ofrenda al apóstol Santiago corresponde al jefe político de la provincia de la Coruña.

- R.O. de 23 de abril de 1849. Disponiendo que los jefes políticos deberán presidir las funciones religiosas de gracias y demás actos públicos.

- R.O. de 18 de mayo de 1850. Silla del prelado en las procesiones.

- R.O. de 8 de diciembre de 1852. Puesto que debe señalarse a los cónsules en las ceremonias.

- R.D. de 17 de mayo de 1856. Determinando el lugar que corresponde a las autoridades y corporaciones en los actos públicos y en el acto de recibir corte.

- R.O. de 20 de marzo de 1859. Lugar que corresponde en los actos oficiales al cuerpo jurídico militar y a los caballeros grandes cruces.

- R.O. de 27 de noviembre de 1861. Orden de precedencia en, las recepciones oficiales que se celebran en el salón del trono.

- R.O. de 27 de julio de 1864. Precedencia entre los comandantes de marina y los jaeces de primera instancia.

- R.O. de 17 de marzo de 1866. Puesto que deben ocupar las autoridades militares, aún siendo interinas en las funciones religiosas.

- R.O. de 12 de agosto de 1880. Lugar que corresponde a los militares grandes cruces en las funciones presididas por la autoridad civil y a los comandantes generales de Artillería e Ingenieros.

- R.O. de 16-17 de octubre de 1880. Precedencia de las corporaciones que concurran a las recepciones generales en el salón del trono y a las que tienen lugar en las reales habitaciones.

- R.O. de 10 de marzo de 1882. Lugar que corresponde a los vocales de la junta de Instrucción Pública.

- R.D. de 16 de junio de 1885. Fijando los días en que las autoridades a quienes corresponde deben recibir Corte.

- R.O. de 6 de diciembre de 1892. Determinando el puesto de preferencia que corresponde en los actos públicos a los gobernadores civiles y militares.

- Orden del Rey de 15 de enero de 1908. Fijando el orden que ha de guardarse para la entrada en el salón del trono y desfile ante S.M. en las recepciones generales.

- R.O. de 20 de octubre de 1908. Lugar que corresponde ocupar en las funciones y actos públicos civiles a los jefes de Fomento y delegados regios.

- R.O. circular de 19 de enero de 1926. Ordenando lo procedente en relaciona con las precedencias de autoridades y corporaciones en actos públicos y de corte, singularmente en los llamados besamanos.

- Decreto de la Presidencia de Gobierno 1483/1968, de 27 de junio, (BOE del 12 de julio).modificado en 1970.

- Real Decreto 2099/1983, de Precedencias del Estado.

- Ley 33/1981, de 5 de octubre (Escudo de España).

- Ley 39/1981, de 28 de octubre (Bandera de España).

- Real Decreto 1560/1997, de 10 de octubre (Himno Nacional).

- Real Decreto 834/1984, de 11 de abril (Honores militares).

4. La polémica sobre los tratamientos

Aspecto controvertido de la cuestión que tratamos, dentro de actual sociedad española es el de los tratamientos. Estas viejas fórmulas de cortesía o se emplean mal o han caido en desuso. En este sentido, RAPOSO (2003: 95) anota: "Cortesía, civilidad y política, son términos con una gran afinidad semántica, y entre los cuales se observa una notable interacción. La política debe de ser inseparable de la civilidad, y ambas no cabe entenderlas sino dentro de unas formas, de unas maneras, de una cortesía. Pues bien los tratamientos forman parte indisoluble de la civilización, de la urbanidad. Podemos definirlos como títulos honoríficos de respeto y cortesía con que se distingue y se honra a las personas constituidas en autoridad, a las que desempeñan cargos importantes, tienen honores, condecoraciones, o disfrutan ciertos privilegios que llevan consigo la asignación de unos epítetos, en función de su preeminencia, rango, representación, o categoría".

RAPOSO concluye que el correcto uso de los tratamientos es prueba de urbanidad y cortesía: "favorece las relaciones sociales y administrativas, y en última instancia, y colma a veces, el sano orgullo de quien desempeña un cargo o una actividad representativa, constituyendo un motivo de distinción para quien lo recibe sin que suponga carga alguna para el erario público.

Es evidente que, en la sociedad española del siglo XXI, la mera mención de las que fueron viejas fórmulas de cortesía española -que en otros ámbitos todavía admiran y exponen como ejemplo- constituye una peligrosa inoportunidad, puesto que se confunden los términos y se asimila la práctica del respeto y la cortesía con determinadas adscripciones ideológicas y políticas. No se debe confundir este debate con la modernización de la maquinaria administrativa, la agilización de las relaciones entre los ciudadanos y la burocracia del Estado y los diversos órganos de las diversas administraciones. Mantener ciertas formas de respeto y consideración no contradice la supresión de timbres, pólizas, formularios enrevesados o documentos ininteligibles.

En este sentido, la necesidad de disponer de una imagen visual normalizada que se correspondiera con la función que ostenta, determinó que el Gobierno dictara el Real Decreto 1465/1999, donde quedaron establecidos los criterios de la nueva imagen institucional del Estado, al tiempo que reguló la producción documental y el material impreso de la Administración General del Reino. La nueva imagen del Estado responde a la necesidad de que su comunicación con los ciudadanos sea eficiente y a la de acomodarse a la nueva sociedad democrática y la nueva cultura de la organización a la que representa.

5. Llegamos a las conclusiones

Todos los dias del año, menos los domingos, se publica el Boletín Oficial del Estado, fuente de la que brotan las normas que rigen nuestra convivencia, con una tirada de 60.000 ejemplares de cada número. Su contenido se agrupa por secciones. Dependiendo del rango de cada norma, las disposiciones se incluyen dentro del titulo genérico de "Jefatura del Estado", si se trata de una Ley, o en el apartado correspondiente a cada Ministerio o Comunidad Autónoma cuando se refiere a un reglamento o una orden.

Dentro de las diversas secciones, los textos se agrupan por el órgano del que procedan, según la Ordenación general de Precedencias del Estado. Este orden de prelación fue modificado por el Real Decreto 557/2000, de 27 de abril, de reestructuración de los departamentos ministeriales. En cuanto a las disposiciones autonómicas que deben publicarse en el B.O.E., las CC.AA. se clasifican según el orden de publicación oficial de los Estatutos de Autonomía respectivos. Es decir, cada día, todos los días, el Estado nos recuerda y nos enseña que la Ordenación General de Precedencias del Estado, está regulada por una norma jurídica válida y eficaz, con independencia de que sea imperfecto, insuficiente o perfeccionare, y que todos los ciudadanos tenemos el deber de acatarla.

Y sin embargo, a la hora de aplicar el Decreto de Precedencias del Estado a determinados actos públicos, se encuentra repetida resistencia, a veces justificada por disputas de carácter político o intentos de subvertir, al menos de un modo simbólico, el propio ordenamiento constitucional, de enorme importancia en este ámbito. En éste y otros casos, desde el punto de vista de la eficacia y la validez, el Reglamento que ordena las precedencias oficiales en el Reino de España bien pudiera parecer, una de aquellas normas frecuentemente huérfanas de apoyo legítimamente coactivo a la hora de imponerse. Ello lo encuadraría en lo que BOBBIO (1995: 129-130) califica de "normas sin sanción": "La existencia de normas no sancionadas no es solamente un hecho destacado en la doctrina, sino una hipótesis a la cual el mismo legislador atribuye ciertas consecuencias (o mejor, la ausencia de consecuencias. La presencia de normas no sancionadas en el ordenamiento jurídico es un hecho incontestable".

Concluyamos con BOBBIO que "cuando se habla de sanción organizada como elemento constitutivo del Derecho se hace referencia no a la norma individualizada, sino al ordenamiento jurídico en su conjunto. Ello implica que no todas las normas han de ser sancionadas, sino solamente la mayor parte de ellas. El criterio de juridicidad de una norma no depende de la sanción, sino su pertenencia al sistema, o sea, la VALIDEZ de la norma, producida legítimamente. "Las sanciones hacen relación no a la validez, sino a la eficacia y ya habíamos visto que una norma individual puede ser VALIDAD, sin ser EFICAZ".

En este supuesto, puedan producirse dos casos típicos:

a) Que la eficacia de esas normas no sancionadas se confie a la adhesión espontánea, confiando en la respuesta de la conciencia popular.

b) Que tales normas han sido impuestas por una autoridad, tal alta en jerarquía, que se hace imposible, o escasamente eficiente, la aplicación de una sanción.

Tal parece que es en esta segunda categoría donde hemos de hospedar las frecuentes desavenencias entre autoridades, representaciones y jefes de protocolo que, cada vez, con repetida insistencia, se suscitan y que, hace mucho tiempo, aconsejan una revisión a fondo del Real Decreto 2099/83 que regula el Orden de Precedencias en el Reino de España y su aplicación efectiva.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

BOBBIO, N. (1995): Teoría General del Derecho. Madrid, Debate.

GARCÍA GARRIDO M. y FERNÁNDEZ GALIANO, A. (1991). Iniciación al Derecho Madrid. Universitas.

LÓPEZ-NIETO y MALLO, M (1995). Manual de Protocolo. Barcelona. Ariel.

PARADA, R. (2000), Derecho Administrativo (Parte General). Madrid. Marcial Pons.

VV.AA. (2003). Curso Superior de Comunicación y Protocolo. Vigo. Universidad de Vigo. Extensión Universitaria. L.F. RAMOS (editor).

WEBER, M (1993, Décima reimpresión España). Economía y sociedad. Madrid. Fondo de Cultura Económica.

NOTAS:

(1) En la exposición de motivos, se plantea la necesidad inmediata de proveer, dentro del régimen del protocolo del Estado, a la regulación de la ordenación de Precedencias que, en la asistencia a los actos oficiales, cumpla atribuir y reconocer a la Corona, Autoridades, Instituciones, Corporaciones y personalidades del Estado que, singular o colegiadamente, ostentan la titularidad, investidura o representación respectiva de aquéllas, toda vez que las normas pretéritas de Precedencias, aparte de ser precarias y absolutas, han quedado en gran medida derogadas por la nueva estructura constitucional.

(2) Además de lo dicho, las normas puedes ser taxativas (se impone su estricto cumplimiento) o dispositivas (regulan una situación concreta en función de la voluntad de los implicados de obrar de un determinado modo.

(3) Las normas del Estado con respecto al protocolo, al ceremonial y los honores, regulan los siguientes aspectos:

A) Normas reguladoras de los símbolos del Estado (banderas, escudos y símbolos).

B) Normas reguladoras de la creación y concesión de recompensas y honores civiles y militares.

C) Normas sobre precedencia de autoridades e instituciones en los actos públicos.

D) Normas sobre celebración de actos, que incluye los honores militares.

E) Normas sobre protocolo y ceremonial académico.

F) Normas sobre tratamientos honoríficos.

G) Normas sobre concesión, rehabilitación y transmisión de títulos nobiliarios.